Door Stefan Deconinck
In: Maes F. (ed.), 2010. Water: bron van leven en conflicten. Leuven, Acco.

Inleiding

De “oorlog om water” is een fascinerend verhaal. Het beantwoordt aan een basisangst van de mens: in extreme omstandigheden zullen mensen vechten om het laatste restje water, om niet van ontbering om te komen. Verschillende indicatoren vertellen ons dat de omstandigheden inderdaad extremer worden: watervoorraden slinken, de bevolking groeit, de alternatieven zijn beperkt. Als landen voelen dat de veiligheid en het welzijn van hun inwoners in het gedrang komt wanneer de buren ook een deel van de voorraad opeisen, lijkt het scenario voor een gewelddadig conflict daarom niet zo ver gezocht. In combinatie met bestaande spanningen in een regio, zou water wel eens olie op een smeulend vuur kunnen zijn. Vandaar de gevleugelde woorden van de Egyptische president Sadat, die aan het einde van de jaren ’70 sprak over water als “the only matter that could take Egypt to war again” (Starr J, 1991). Of Ismail Serageldin, een directeur van de Wereldbank, die in dezelfde lijn ook wateroorlogen voorspelde: “if the wars of this century were fought over oil, the wars of the next century will be fought over water”. Dit soort uitspraken vormen catchy krantenkoppen en flitsende lijnen op journaals, en hebben spectaculaire titels van boeken opgeleverd zoals Water wars, Rivers of fire of Resource wars: the new landscape of global conflict.

De vraag is, of het wel waar is.

Leidt toenemende waterschaarste tot wateroorlogen? Stevenen we onvermijdelijk af op gewelddadige conflicten over watervoorraden? Of zet schaarste aan tot beter beheer van de voorraden en dus samenwerking tussen de verschillende gebruikers, zodat geweld juist wordt vermeden? Deze vragen vormen het voorwerp van discussie, die niet enkel vanuit academisch oogpunt interessant is voor onderzoekers aan universiteiten, maar ook heel relevant is voor beleidsmakers die zich willen inzetten voor het vermijden van conflicten.

In deze bijdrage ga ik in op een aantal elementen uit deze discussie, benaderd vanuit de problematiek van ‘verveiliging’, (gebrek aan) controle over watervoorraden als een veiligheidskwestie. Het eerste deel is een situering van de context waarin ik de problematiek van ‘waterconflicten’ willen plaatsen en ga ik in op de ruimere problematiek van de ecoconflicten en de focus op kwetsbaarheid als sleutelbegrip in een aanpak van deze conflicten. In het tweede deel bekijk ik waterschaarste als een relatief begrip, met een politiek probleem aan de grondslag, dat in de grote meerderheid van de gevallen leidt tot internationale samenwerking. Als water wordt verveiligd wordt water toch conflictstof. Aan de hand van het voorbeeld van Egypte en het water van de Nijl wordt dit allemaal wat concreter gemaakt.

1. Milieuproblemen en conflicten van de toekomst

Het verhaal over de waterconflicten past in een bredere context, die van de ecoconflicten of environmental conflicts. Ecoconflicten houden verband veranderingen van het milieu (environmental change) of achteruitgang van de kwaliteit van het milieu (environmental degradation) en een toenemende vraag naar natuurlijke hulpbronnen uit dit milieu. Dit leidt tot spanningen en instabiliteit, en in het meest extreme geval tot gewelddadige conflicten.

1.1. Een nieuwe onderzoeksdiscipline

De studie van de samenhang tussen milieuproblemen en conflicten is vrij recent, en deed opgang in de periode dat de Koude Oorlog op haar laatste benen liep. Door het einde van de Oost-Westtegenstelling was er ruimte om conflicten vanuit een ander perspectief te bekijken en zo kreeg men aandacht voor de link tussen veiligheid, milieuproblemen en ontwikkeling. Dat uitte zich onder meer in de Verklaring van Rio uit 1992, die werd opgesteld in het kader van de VN-Conferentie over Milieu en Ontwikkeling - de ‘moeder’ van alle internationale milieuconferenties. In de verklaring, die ondertekend werd door staats- en regeringsleiders van bijna 180 landen, luidt het onder meer dat “Vrede, ontwikkeling en milieubescherming onderling afhankelijk zijn en niet van elkaar te scheiden.” (Verklaring van Rio, 1992) Of anders geformuleerd: conflict hangt samen met armoede en aftakeling van het milieu. Eerder kwam ook de Universele Commissie voor Milieu en Ontwikkeling (de Brundtlandcommissie) in haar rapport uit 1987 tot dezelfde conclusie, met een hoofdstuk van 19 bladzijden lang over ‘vrede, veiligheid, ontwikkeling en het milieu’ (UCMO, 1989).

Wetenschappelijke kennis over de precieze relatie tussen milieuproblemen, grondstoffenvoorraden en conflicten was in die periode nog heel beperkt en de environmental conflicts vormden aan het begin van de jaren ’90 een vrij nieuw onderzoeksterrein. Het is interessant om te zien hoe de kennis hierover zich geleidelijk aan ontwikkelde, met eerst eenvoudige verklaringsmodellen met een beperkt aantal variabelen, die onder invloed van kritiek, discussie en nieuwe inzichten uit aanvullende empirische studies steeds weer werden herwerkt tot ingewikkelder modellen met een groeiend aantal variabelen en oorzaak-gevolgrelaties.

Een van de pioniers in het onderzoeksdomein van de environmental conflicts is Thomas Homer-Dixon van de zgn. Toronto-groep. Aan de hand van een aantal case-studies (Rwanda, Zuid-Afrika, Gaza, Chiapas) zag hij een verband tussen milieuproblemen, groeiende bevolkingsdruk en ongelijke toegang tot natuurlijke voorraden (environmental marginalisation) enerzijds en het uitbreken van gewelddadige conflicten anderzijds, met een belangrijke invloed van de maatschappelijke context.

Dit neo-Malthusiaanse model werd gecontesteerd door anderen, die vonden dat veranderingen in het milieu geen bedreiging vormde maar een stimulans voor de menselijke vindingrijkheid, waarbij technologische ontwikkelingen en marktwerking het probleem van degradatie van hernieuwbare voorraden zou voorkomen of beperken. De cornucopians (een naam die verwijst naar de hoorn des overvloeds) stellen dat onder meer de sombere voorspellingen over wereldwijde grondstoffenschaarste, zoals die van de Club van Rome uit de jaren 1970, niet zijn uitgekomen omdat het menselijke vernuft oplossingen heeft bedacht om deze schaarste te vermijden. Voor de cornucopianen heeft het dus geen zin om te spreken over een mogelijk conflictpotentieel door grondstoffenschaarste. Critici vinden dan weer dat de cornucopianen geen rekening houden met het feit dat er plaatselijk wel degelijk problemen ontstaan door tekort aan natuurlijke voorraden of ongelijke verdeling, vooral wanneer onderlinge concurrentie binnen een samenleving in een context terecht komt van etnische of religieuze tegenstellingen. Een voorbeeld daarvan is de regio Darfoer in het westen van Soedan, waar de moordpartijen van Arabische janjaweed-milities op andere bevolkingsgroepen worden gezien als een ‘etnisch’ conflict, maar waar de verklaring ook gezocht kan worden in de effecten van oprukkende woestijnvorming en daarmee gepaard gaande concurrentie over landbouwgrond en watervoorraden. Anderen wijzen er op dat ook een overvloed aan natuurlijke rijkdommen aanleiding kan geven tot conflict, zoals de aanwezigheid van rivierdiamant in Sierra Leone, of de aardolie in Irak en Koeweit (Brauch, 2003).

Zo ging de wetenschappelijke discussie verder, waarbij onderzoeksinstituten zoals het Woodrow Wilson International Center for Scholars met het Environmental Change and Security Project (ECSP) verder onderzoek stimuleren. Er verschenen steeds meer casussen en verschillende benaderingen die de problematiek van de relatie tussen milieuproblemen en conflict verder probeerden te verfijnen. De conclusie was dat er boven ‘bevolkingsgroei’ en ‘verdelingsproblemen’ nog overkoepelende factoren bestaan die een belangrijkere invloed uitoefenen op conflict en instabiliteit in situaties van grondstoffenschaarste, zoals de politiek-institutionele situatie, economische ontwikkeling en culturele aspecten. Verklaringsschema’s zijn daarom al een stuk complexer geworden (Brauch, 2003).

1.2. Omzetten naar beleid: kwetsbaarheid als sleutelbegrip

De vraag is nu hoe deze bevindingen omgezet kunnen worden in beleid. Waar moeten beleidsmakers ingrijpen in de veelheid aan factoren om de beste resultaten te boeken, om te voorkomen dat veranderingen in het milieu of schaarste aan natuurlijke hulpbronnen samenlevingen laten afglijden in gewelddadige conflicten?

Het rapport van het VN Milieuprogramma (UNEP) “Understanding environment, conflict, and cooperation” van 2004 is op het eerste zicht ontnuchterend. Er werd gesteld dat de inzichten in de relatie tussen milieuproblemen en politieke instabiliteit nog onvoldoende ontwikkeld zijn om er in het beleid doelgericht iets mee te doen. Dat toont niet enkel aan hoe recent de aandacht is voor de problematiek van milieuconflicten maar het laat ook zien dat het omzetten van analyses naar instrumenten en mechanismen waarmee preventief kan worden opgetreden, geen evidentie is (UNEP, 2004).

Internationale organisaties hebben zich pragmatisch opgesteld. Ook al is niet iedereen het met elkaar eens over hoe milieuproblemen inwerken op conflicten, het feit dat verandering en achteruitgang van het milieu een rol daarin speelt, is een voldoende reden om er rekening mee te houden. Ze ondersteunen daarom initiatieven die vaak geval per geval zoeken naar specifieke oplossingen voor conflicten die gelinkt kunnen worden aan milieuproblemen. Vanaf het midden van de jaren ’90 ondersteunt het Science Committee van de NAVO diverse onderzoeksinitiatieven over environmental security en conflicten (NATO, 2009). De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) vraagt bijzondere aandacht voor de veiligheidsrisico’s die verbonden zijn aan het slecht beheer van watervoorraden, en ondersteunt programma’s die gericht zijn op samenwerking in regio’s zoals de Kaukasus, de Balkan of het bekken van het Aralmeer (OSCE, 2009) en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) had in de “Guidelines on conflict, peace and development co-operation” aandacht voor de economische implicaties van problemen die te maken hebben met environmental security (OECD, 2001).

Binnen de Verenigde Naties zijn een 25-tal organisaties, agentschappen en programma’s betrokken bij het UN-Water initiatief (UN Water, 2009). Binnen hun eigen specialisatie hebben diverse UN-organisaties daarbij ook aandacht voor de problematiek van water/milieuschaarste en conflicten. De Division of Early Warning and Assessment (DEWA) van UNEP bijvoorbeeld probeert aan de hand van indicatoren op tijd te waarschuwen voor situaties waar veranderingen in het milieu, al dan niet door menselijk toedoen, een bedreiging kunnen vormen voor de veiligheid (UNEP, 2009).

Een belangrijke factor, waarop beleidsmatig steeds meer de nadruk wordt gelegd, is de reductie van de kwetsbaarheid van samenlevingen voor de effecten van milieuschaarste (environmental scarcity). Milieuschaarste is een situatie waarin de beschikbaarheid van hernieuwbare grondstoffen terugvalt, onder invloed van degradatie of verandering van het milieu, in combinatie met een groeiende vraag naar deze voorraden of een groeiende ongelijkheid in de verdeling ervan. Samenlevingen hebben in de loop der eeuwen allerlei mogelijkheden ontwikkeld om zich aan te passen aan het feit dat natuurlijke grondstoffen schaarser kunnen worden, onder meer dankzij hun ‘sociale grondstoffen’. Sociale grondstoffen zijn bijvoorbeeld regelgeving met voldoende draagvlak (belang van participatie in het bestuur), goed werkende instellingen die de problemen kunnen beheren (belang van openheid in het beleid), mogelijkheden om aangepaste technieken te bedenken en toe te passen (belang van onderwijs en educatie), een stelsel van sociale voorzieningen en gezondheidszorg (belang van sociale weerbaarheid), waarden die deze voorzieningen realiseerbaar maken (solidariteit, rechtvaardigheid, billijkheid), etc. Dankzij sociale grondstoffen konden samenlevingen met eerder beperkte watervoorraden toch behoorlijk functioneren, bijvoorbeeld door tradities inzake afspraken over toegang tot water en het beheer ervan (regels, geboden en verboden) of de leefwijze en landbouwmethodes zijn afgestemd op de beschikbare hoeveelheid water. Andere sociale grondstoffen, zoals vormen van solidariteit, zorgden ervoor dat de samenleving niet onder al te veel druk kwam te staan tijdens uitzonderlijke droogteperiodes. Door een modern fenomeen als bevolkingsexplosie worden deze sociale grondstoffen zelf aangetast, zeker in een context van armoede. De capaciteit om zich aan te passen aan milieuschaarste neemt af, en de samenleving wordt kwetsbaarder voor fenomenen zoals droogte of verwoestijning. Het tekort aan adaptieve capaciteit leidt dan tot een vicieuze cirkel, waarbij niet enkel de competitie over de natuurlijke grondstoffen toeneemt maar ook die over toegang tot de sociale grondstoffen zelf. Dit soort competitie kan leiden tot conflicten van de tweede graad, die niet rechtstreeks veroorzaakt worden door de eigenlijke schaarste aan grondstoffen maar door het ontbreken van manieren om zich eraan aan te passen, of met andere woorden: door armoede (Brauch, 2003; World Bank 2007; WMO & UN-ISDR, 2006).

Met deze conclusies over ecoconflicten in het algemeen, kunnen we nu wat specifieker kijken naar conflicten over water.

2. Waterconflicten

2.1 Waterschaarste, een relatief begrip

De hernieuwbare watervoorraad, de hoeveelheid water die jaarlijks voor de mens beschikbaar is om te gebruiken als drinkwater, voor irrigatie of in industrie en nijverheid, omvat ruwweg 9.000 miljard m³. Als er over een paar jaar 7 miljard mensen op aarde leven, is dat is goed voor gemiddeld een goede 1.286 m³ per persoon. Maar met gemiddelden kom je er in de realiteit niet. In een land zoals Canada, waar het vrij vochtig is en waar de bevolkingsdichtheid klein is, is er verschrikkelijk veel meer water beschikbaar dan in een landen met relatief weinig neerslag, zoals Saudi-Arabië. De onderstaande tabel laat zien hoe divers de beschikbaarheid en het watergebruik is:

	Totale hernieuwbare watervoorraad	Watergebruik	Gemiddeld watergebruik per persoon per jaar
België	20,8 km³	7,44 km³	714 m³
Canada	3.300 km³	44,72 km³	1.386 m³
Saudi-Arabië	2,4 km³	17,32 km³	705 m³
Egypte	86,8 km³	68,30 km³	923 m³
Ethiopië	110 km³	5,56 km³	72 m³
Soedan	154 km³	37,32 km³	1.030 m³

Tabel 1. Vergelijking van de beschikbare hernieuwbare watervoorraden, het totale watergebruik en de gemiddelde hoeveelheid water per persoon (op basis van Gleick, 2008). Saudi-Arabië heeft naast hernieuwbare watervoorraden ook een grote ontziltingscapaciteit, vandaar het watergebruik dat de beschikbare hoeveelheid hernieuwbaar water ver overstijgt.

Op basis van dit soort overzichten, zou je kunnen stellen dat water in het Midden-Oosten schaarser is dan in Canada, omdat het natuurlijke aanbod van water relatief laag is en de vraag naar water relatief hoog. In veel rapporten wordt er dan verwezen naar internationale normen die zouden bestaan, waarin het getal van 1.000 m³/persoon wordt gehanteerd als grens voor water stress. Landen die onder deze grens zitten, krijgen te maken met problemen door te weinig water: de economische ontwikkeling wordt gehinderd, er zijn verhoogde gezondheidsrisico’s, de samenleving begint te sputteren. Onder de grens van 500m³/persoon gaat het om extreme water stress en krijgen landen te kampen met ernstige ontwikkelingsproblemen.

Op zich is deze indicator niet veel waard. Ten eerste bestaat er niet zoiets als een internationale norm, ook al wordt er vaak naar verwezen (het zou zogenaamd gaan om een norm van de Wereld Gezondheidsorganisatie maar deze instelling ontkent daar ooit iets over gepubliceerd te hebben - Howard & Bartram, 2003). Ten tweede zegt zo’n indicator niets over de kwetsbaarheid van landen/samenlevingen of individuen voor waterschaarste. Natuurlijk is het leven makkelijker als er veel water beschikbaar is, maar hoger zagen we ook dat de impact van milieuschaarste ook afhangt van de mogelijkheden van een samenleving om er mee om te gaan. Op papier zou er in Ethiopië of Soedan niets aan de hand zijn: er is per persoon jaarlijks een grote hoeveelheid water water beschikbaar, ruim boven de ‘norm’. Toch komen er in Ethiopië en Soedan jaarlijks tienduizenden mensen om van honger en dorst omdat hun samenlevingen door diverse factoren (armoede, corruptie, slecht watermanagement, weinig middelen om te investeren, autoritaire regimes, gebrekkige kennis en kunde, politieke instabiliteit – allemaal factoren die elkaar beïnvloeden) niet met de impact van droogte kunnen omgaan. Officieel gingen deze mensen dood door honger, terwijl hun ellende voor een belangrijk deel te wijten is aan het gebrek aan sociale hulpbronnen. België, met zijn 714m³/persoon zou volgens de norm veel meer last moeten hebben van schaarste. In de praktijk is dat niet zo, dankzij het feit dat we hier veel sociale hulpbronnen hebben en rijk genoeg zijn om technische oplossingen te kunnen betalen, zodat onze samenleving niet veel last heeft van de beperktere beschikbaarheid van watervoorraden. Dat we die watervoorraden dan ook nog eens flink vervuilen beïnvloedt onze kwetsbaarheid nauwelijks, want we hebben genoeg sociale en financiële hulpbronnen (technologische kennis over waterzuivering, geld voor investeringen in collectoren, technische capaciteit om installaties te bouwen) om ze weer schoon te maken. Alleen zonde dat we deze hulpbronnen moeten gebruiken om water dat we eerst vervuilen weer te zuiveren – we zouden ze ook kunnen gebruiken om iets te doen aan de kwetsbaarheid van anderen, maar dat is een ander verhaal.

2.2 Waterschaarste: een politiek probleem

Wereldwijd stijgt de vraag naar water, door groei van de bevolking en economische ontwikkeling. Meer bewoners op aarde betekent ook: meer monden te voeden. Daardoor stijgt niet enkel het directe watergebruik (het water dat we nodig hebben om te drinken, om ons voedsel te bereiden en voor onze hygiëne) maar ook de waterconsumptie in de landbouw neemt toe omdat er voor al die extra mensen meer voedsel verbouwd moet worden. Er wordt daarvoor beroep gedaan op landbouwgrond die steeds minder geschikt is (in economisch termen: de marginale opbrengst daalt) waardoor er per geproduceerde eenheid steeds meer grondstoffen gebruikt moeten worden zoals meststof en irrigatiewater. Bevolkingsgroei zorgt daardoor voor een explosieve groei van het watergebruik. Daarnaast is er de economische groei, die ervoor zorgt dat de basisbehoefte aan water toeneemt (Björklund et. al., 2009). De vuistregel zegt dat hoe hoger het inkomen is, hoe groter het watergebruik is, en de groei van de globale welvaart in de voorbije eeuw zorgde mee voor een stijging van de waterbehoefte. Kijk maar eens naar het huishoudelijk watergebruik in een rijke westerse, industriële samenleving als Vlaanderen en in een meer rurale, armere samenleving als Mali. Het huishoudelijke waterverbruik van een Malinees ligt meer dan de helft lager als die van een Vlaming – vanwege het verschil in welvaartsniveau en de daarbij horende levensstijl. Wie niet of onvoldoende heeft kunnen delen in de welvaartsstijging, heeft ook niet genoeg water voor zijn dagelijkse behoeften, en leeft in een toestand van waterarmoede.

Waterschaarste is daarom niet alleen een kwestie van vraag en aanbod. Het is ook een verdelingsprobleem. Niet iedereen krijgt een even groot deel van de beschikbare hoeveelheid water, of voldoende om behoorlijk van te kunnen leven. Door de ongelijke verdeling van water wordt schaarste ook ongelijk verdeeld, net zoals de negatieve gevolgen van die schaarste. Deze ongelijke verdeling is vaak een bewuste beslissing, een politieke keuze dus.

Kijken we even naar een land zoals Egypte, een land dat voornamelijk leeft van industrie en diensten, en waar het grootste deel van de bevolking in steden woont. Deze bevolking groeit vrij sterk, waardoor water relatief snel schaarser wordt (nu is er 923 m³/persoon, in 2017 daalt dat tot 670m³/persoon; World Bank, 2009). De Egyptische overheid maakt zich daarom zorgen over de beschikbaarheid van voldoende water voor de bevolking. Vanuit het standpunt van kwetsbaarheid lijkt dit een terechte bekommernis. Het overgrote deel van het Egyptische water komt uit de Nijl en er zijn weinig alternatieven om aan extra water te geraken. Bovendien zullen andere landen stroomopwaarts in de toekomst ook meer water nodig hebben waardoor er minder Nijlwater in Egypte terecht komt. Caïro heeft dus voldoende reden om bezorgd te zijn.

Maar als we deze schaarste wat beter bekijken, klinkt het verhaal al anders. Het meeste water (86%) gaat in Egypte naar irrigatie voor de landbouw. Dat lijkt misschien logisch, in het licht van de lokale klimatologische omstandigheden waardoor alle landbouw geïrrigeerd moet worden. Vanuit economisch oogpunt is het dat allerminst. Al dat water dat in de landbouw wordt geïnvesteerd, levert Egypte maar 15,5% op van het BNP (World Bank, 2007). Bovendien produceert Egypte niet enkel voor de eigen markt maar worden er heel wat landbouwproducten uitgevoerd, zoals katoen (de meest water-intensieve teelt die er bestaat), aardappelen, bloemen, of die fijne groene boontjes die we in onze supermarkt terugvinden. In de vorm van deze landbouwproducten exporteert het land daarom water, in virtuele vorm: het water dat nodig is om deze gewassen te produceren. De schaarste wordt afgewenteld op de bevolking, die zich voor hun huishoudelijk verbruik daarom tevreden moet stellen met een jaarlijkse hoeveelheid van 35m³/persoon (World Bank, 2007). Voor een land dat beweert in een watercrisis te verkeren lijkt het vreemd dat er toch zoveel water naar de landbouw gaat, maar het ligt aan het standpunt van waaruit je dit bekijkt. Vanuit politiek perspectief speelt er een heel andere rationaliteit mee. De export van landbouwproducten levert buitenlandse deviezen op, die het regime in Caïro best kan gebruiken. Het begunstigen van de kleine boeren op het platteland levert het regime politieke steun op, een recept dat Nasser sinds zijn revolutie in 1952 met succes toepaste.

Egypte is trouwens niet het enige land waar water (en waterschaarste) op zo’n ongelijke manier wordt verdeeld. Ook in veel andere landen in het Midden-Oosten of in Centraal-Azië blijkt waterschaarste niet enkel een kwestie te zijn van natuurlijke factoren (zoals een droog klimaat) die de mensheid plagen, maar is het voor een deel ook het gevolg van politieke keuzes. Die keuzes worden niet enkel gemaakt met ontwikkelingsdoelstellingen voor ogen maar ook in functie van allerlei andere belangen, die gepaard gaan met binnen- en buitenlandse politiek. Het komt dan goed uit als niet slecht waterbeheer, maar een buitenlandse dreiging de schuld kan krijgen van de noodsituatie. Zo wordt een intern probleem van beheer en verdeling opeens een kwestie van internationale veiligheid.

2.3. Samenwerken is de regel

Wereldwijd worden er 263 rivieren gedeeld door twee of meer landen. We spreken dan van internationale stroomgebieden, goed voor 45% van het totale landoppervlak. Internationale stroomgebieden zijn terug te vinden op alle continenten, behalve Australië (logisch, want Australië is één enkel land). Geografische ligging binnen een stroomgebied bepaalt in belangrijke mate de toegang van een land tot het water van een rivier. Een land dat aan de bron ligt, heeft de eerste kans om van het water gebruik te maken; landen die verder stroomafwaarts liggen, moeten afwachten wat er komt aangestroomd. Ons land maakt voor 72% deel uit van 5 verschillende internationale stroomgebieden: de Maas, de IJzer, de Schelde, de Rijn en de Seine.

Algemeen geldende internationale regels over het gebruik en de verdeling van het water uit internationale stroomgebieden bestaan er niet. De VN-Waterconventie uit 1997 was een poging om tot zulke afspraken te komen, maar diemislukte omdat onvoldoende staten de conventie ratificeerden. Staten bepalen dus in de praktijk zelf welke houding ze aannemen ten aanzien van andere oeverstaten. Daarin zijn twee uiterste posities ontstaan. De eerste is die van de absolute territoriale soevereiniteit: zo lang het water zich binnen de landsgrenzen bevindt hebben derde staten geen enkele zeg in wat er met dat water gebeurt. Een staat mag dus volledig autonoom beslissen om dat water te vervuilen, af te leiden voor irrigatie of op te sparen voor waterkracht, zonder rekening te hoeven houden met de noden en behoeften van anderen. Het is niet verwonderlijk dat dit een principe is dat wordt aangehangen door staten die bovenaan een stroomgebied gelegen zijn, dicht bij de bron van een rivier. De andere positie is die van de territoriale integriteit: een rivier moet van bron naar monding kunnen stromen zonder dat er onderweg substantieel wordt ingegrepen in de kwaliteit of het debiet ervan. Dit lijkt haast onmogelijk, maar toch zijn er staten – vooral aan de benedenloop van de rivier – die dit principe hanteren. In het verhaal over de ‘oorlogen om water’ zou je dan kunnen verwachten dat deze botsende principes aanleiding geven tot heel wat conflicten. Toch valt dat in de realiteit eigenlijk wel mee. Het blijkt dat staten in de meeste gevallen eerder geneigd zijn om over water tot een compromis te komen dan een onverzoenlijke houding aan te nemen ten aanzien van rivalen (afgeleid van het Latijnse ‘rivus’, wat ‘oever’ betekent). In de twintigste eeuw zijn conflicten tussen staten over hun gedeelde watervoorraden daarom in de overgrote meerderheid van de gevallen vreedzaam beslecht, met een oplossing die is vastgelegd in een verdrag. Er kunnen slechts een paar gevallen worden genoemd waar onenigheid over water gepaard ging met geweld. Voorbeelden zijn de staatsgreep in Lesotho in 1986, gesteund door het apartheidsregime in Zuid-Afrika dat hoopte om zo een goede deal te kunnen sluiten over een waterproject, of de gevechten die uitbraken in 1995 toen Ecuador en Peru het niet eens raakten over de demarcatie van een grensrivier (Gleick, 2008).

Bovendien moeten we onze eerder uitspraak, dat algemeen geldende internationale regels over het gebruik en de verdeling van het water uit internationale stroomgebieden niet bestaan, wat nuanceren. Staten baseren de regels in hun onderlinge verdragen toch op gelijkaardige principes, die dan als internationaal gewoonterecht beschouwd kunnen worden. Bovendien zijn er wereldwijd allerlei milieuconventies gesloten die ook betrekking hebben op bepaalde aspecten van het beheer van internationale stroomgebieden. De Ramsar-conventie uit 1971 (bescherming van vochtige gebieden of wetlands), de conventie ter bestrijding van woestijnvorming (1994) of de conventie van Rio over biologische diversiteit (1992) zijn daar voorbeelden van. In het kader van de VN Economische Commissie voor Europa (UNECE) keurden de lidstaten in 1992 een conventie goed over de bescherming en het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale meren, die qua inhoud zeker niet moet onderdoen voor de Waterconventie van 1997. Maar desondanks bestaat er zelfs in Europa niet veel enthousiasme om de Waterconventie van 1997 te ondertekenen – staten hebben blijkbaar toch nog steeds wat koudwatervrees als het gaat over hun autonome zeggenschap over watervoorraden. Ook België heeft de Waterconventie niet ondertekend. Studenten van de KUBrussel onderzochten de redenen daarvoor en stuitten op een heel vreemd verhaal van slordigheid van de federale overheid en onderlinge rivaliteit tussen de gewesten.

Naast de VN-conventies of regionale milieuverdragen bestaan er nog andere vormen van geïnstitutionaliseerde internationale samenwerking over watervoorraden. Als we geen rekening houden met organisaties die internationale rivierscheepvaart regelen, is de International Joint Commission (IJC) de oudste instelling, opgericht in 1909 met als doel om het internationale stroomgebied van de Sint-Lawrencerivier en de Grote Meren op de grens van Canada en de Verenigde Staten te beheren. Deze onpartijdige commissie is nog geen supranationale organisatie, maar het principe gaat in die richting. Minder vergaand maar daarom niet minder onbelangrijk zijn vormen van intergouvernementele samenwerking in de Niger Basin Authority (1980) in West-Afrika, de Mekong River Commission (1995) in Zuid-Oost Azië of de Internationale Maascommissie (2002) in West-Europa.

Al bij al kunnen we dus stellen dat water landen eerder dichter tot elkaar heeft gebracht dan dat het leidt tot oorlog. Maar bieden deze resultaten uit het verleden ook garanties voor de toekomst?

2.4. ‘Verveiliging’: water wordt conflictstof

Egypte is voor haar water zo goed als uitsluitend afhankelijk van het water van de Nijl. Omdat al dat Nijlwater uit het buitenland moet komen, brengt dat het land in een relatief kwetsbare positie ten aanzien van de staten die stroomopwaarts liggen. Vooral Ethiopië, dat met de Blauwe Nijl goed is voor 85% van de aanvoer van Nijlwater, wordt daarbij gzien als een bedreiging. Momenteel maakt Ethiopië nauwelijks gebruik van dat water maar als dat in de toekomst verandert, zal er minder water in Egypte terecht komen. Vandaar de uitspraak van Sadat die we aan het begin van dit hoofdstuk citeerden, die we niet zozeer moeten lezen als een voorspelling van wateroorlogen in het Midden-Oosten maar als een niet mis te verstane waarschuwing aan het adres van Ethiopië: “Blijf van ons water af of we vallen je aan”.

Eerder zagen we al dat Egypte gul omspringt met irrigatiewater voor de landbouw: 86% van het schaarse water gaat daar naartoe, hoewel de productiviteit van water er beduidend lager ligt dan in andere sectoren zoals de nijverheid of het toerisme. In 2004 leverde 1m³ in de landbouw een toegevoegde waarde op van gemiddeld $0,23, tegen $18,48 in de nijverheid, toerisme en andere economische sectoren (berekeningen op basis van World Bank, 2007). Terwijl de steden kampen met watertekorten voor de snel groeiende bevolking, gaat de helft van het drinkwater verloren door lekken in de waterleiding en illegaal aftappen (World Bank, 2007). Er is dus in principe een heleboel water dat Egypte met beter beheer en andere beleidskeuzes een pak welvaart en welzijn kan opleveren, zonder echte tekorten. Schaarste aan sociale grondstoffen staat ontwikkeling in de weg. Er loopt dus van alles mis in het bestuur, en om de aandacht daarvan af te leiden doet de Egyptische overheid dreigend tegenover andere landen in het Nijlbekken en wordt water ‘verveiligd’.

‘Verveiliging’ of securitization is een concept dat afkomstig is van de School van Kopenhagen, een groep onderzoekers uit de internationale betrekkingen. In plaats van conflicten te verklaren vanuit machtspolitiek, zoals dat in de jaren van de Koude Oorlog populair was, wilden deze onderzoekers onderzoeken hoe een bepaald “neutraal” gegeven zodanig wordt gepolitiseerd tot het een veiligheidsprobleem is worden. Ze stellen verveiliging voor als een proces, waarbij iemand een actie onderneemt om een doelpubliek te overtuigen dat er zich een veiligheidsprobleem stelt, waarvoor uitzonderlijke maatregelen nodig zijn. (Buzan, Waever & de Wilde, 1998). Verveiliging verhult op die manier de andere drijfveren of belangen die in het spel zijn, maar die liever niet genoemd worden. Voor het verhaal over ‘waterconflicten’ is verveiliging een interessant concept omdat het een verklaring geeft waarom waterschaarste in het ene land tot een veiligheidsprobleem wordt uitgeroepen, ook al is de situatie er objectief niet veel slechter dan in een ander land waar water niet als een veiligheidsprobleem wordt gezien.

Hoe zit het met verveiliging van water in Egypte? We vermeldden eerder al dat kleine boeren een machtsbasis vormden voor het regime van president Nasser. Het land van de grootgrondbezitters werd verdeeld onder de landarbeiders, die nu kleine lapjes grond hadden die bewerkt en geïrrigeerd moesten worden. Nasser had grote plannen met Egypte: hij wilde het land snel moderniseren en als regionale grootmacht te eerste plaats (blijven) opeisen in de Arabische wereld. De bouw van een stuwdam op de Nijl bij Aswan vormde een onderdeel van dat plan. De dam zou de boeren een constante toevloed van water garanderen en de nodige energie leveren voor de modernisering en industrialisatie van het land. Voor steun bij de bouw van de dam kreeg Nasser uiteindelijk de beste voorwaarden van de Sovjetunie, waardoor het project een tintje Koude Oorlog meekreeg (Kamrava, 2005). Sluitstuk op het werk was een verdrag met Soedan in 1959 waarbij beide landen al het Nijlwater onder elkaar verdeelden - en de oeverstaten stroomopwaarts uitgesloten werden. Voorlopig vormde dat geen probleem omdat deze landen in de periode van dekolonisatie en prille staatsvorming nog maar weinig mogelijkheden hadden om de Soedanese en Egyptische claim te contesteren. Ethiopië, dat de invloed van Egypte (en Arabische moslims in het algemeen) in Afrika vreesde, zocht toenadering tot Israël. Toen Shimon Peres, nu president van Israël, in 1963 Ethiopië bezocht in zijn hoedanigheid van onderminister van defensie, besefte hij dat het land door zijn positie aan de Nijl de sleutels in handen had van de toekomst van Egypte. Hij zegde Israëlische steun toe voor eventuele plannen met de rivier. (Ehrlich, 2002; Hultin, 1995).

In de jaren ’70 veranderde de geopolitieke context. Het pan-Arabistische project van Nasser met Egypte als primus onder de Arabische staten was mislukt. Onder diens opvolger Sadat werd de samenwerking met de Sovjets opgezegd en ingeruild voor een meer Amerikaans georiënteerde politieke koers. Ethiopië kwam expliciet in beeld als een bedreiging voor het ‘Egyptische’ water. Haile Selassie was omver geworpen in een door Moskou gesteunde staatsgreep en vervangen door een nieuw regime van Mengistu. De Sovjetunie en haar bondgenoten bewapenden Ethiopië en steunden allerlei moderniseringsprojecten, onder andere voorstellen voor het afdammen en aftakken van de Nijl. Ook Mengistu verveiligde het water: de Nijl werd voor hem een symbool voor het Ethiopische verzet tegen koloniale krachten en de Afrikaanse strijd tegen de invloed van Arabieren en moslims (Ehrlich, 2005; Hultin 2005).

In deze veranderde context had Sadat af te rekenen met groeiende binnenlandse ontevredenheid. Modernisering had de Egyptische bevolking niet de beloofde welvaart gebracht en het imago van het regime had erg geleden vanwege de schande van de nederlaag tegen Israël in 1967. Dat hij in 1978 vrede sloot met Israël haalde hem de woede op de hals van de Arabische wereld en zijn eigen islamistische oppositie. Zijn opmerking over water als aanleiding voor oorlog kwam in 1979 daarom niet toevallig: hij wierp zich op als de verdediger van ‘Arabisch’, ‘islamitisch’ water tegen de pogingen van de ongelovigen om zich dat water toe te eigenen. Het water van de Nijl werd een instrument waarmee het regime haar blazoen kon oppoetsen. Water wordt tot op heden opgevoerd als spilelement in een ideologische rivaliteit, met invloed in de Hoorn van Afrika als inzet. Recent nog beweerde de voormalige minister van water Abu Zeid, in de Arabische wereld een autoriteit, in het Egyptische parlement dat de krachten die vijandig staan tegenover Arabieren (Israël en de VS) hun invloed in het Nijlbekken uitbreiden (ECSSR, 2009). Hij probeerde de Nijl hiermee voor te stellen als een van de strijdtonelen, naast Irak of Palestina, waar Arabieren en moslims zich tegen buitenlandse agressie moeten verdedigen. Op die manier kan Egypte laten zien dat het in die strijd niet afzijdig staat.

2.5. Ontveiligen: water voor ontwikkeling

Ondanks deze koude “oorlog over water” is de regio niet gedoemd om te blijven steken in een toestand van rivaliteit en dreigementen. Regionale samenwerking over het water van de Nijl is pril, maar ze bestaat. In 1999 werd het Nile Basin Initiative (NBI) opgestart als een platform om informatie uit te wisselen. Het evolueerde verder naar een intergouvernementele vergadering waar de ministers van 10 oeverstaten elkaar konden ontmoeten en op zoek gingen naar een gedeelde visie over het gebruik van de rivier en mogelijkheden om samen te werken. Projecten waaraan gewerkt wordt, met financiële steun van internationale donoren, gaan onder meer over het uitwisselen van elektriciteit om tekorten op te vangen of het verbeteren van irrigatiewerken om ze efficiënter te maken (Kameri-Mbote, 2007; NBI, 2009).

Toch blijven de oude tegenstelling tussen enerzijds Egypte en Soedan en anderzijds de landen aan de bovenloop het klimaat van samenwerking verstoren. Tijdens hun vergadering in Alexandrië in juli 2009 slaagden de ministers er niet in om tot een nieuw akkoord te komen over het verdelen van het water van de Nijl. Egypte en Soedan eisten een vetorecht in beslissingen over waterprojecten en de andere oeverstaten verwierpen hun historische claims. Er werd daarom ook geen akkoord gevonden om de samenwerking over de Nijl verder te institutionaliseren (Leila, 2009; Menya, 2009).

De verveiliging van water staat echte samenwerking dus nog in de weg. Deze samenwerking is nodig om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen. Klimaatverandering zorgt nu al voor minder neerslag aan de bovenloop van de Nijl. Het niveau van het Victoriameer daalt en zorgt lokaal al voor een nieuw ecoconflict: Oeganda en Kenia betwisten elkaar een eilandje dat een paar jaar geleden nauwelijks boven het wateropppervlak uitstak maar nu belangrijk is in de strijd om de visgronden van de Nijlbaars.(Gettleman, 2009)

Gebrek aan ontwikkeling zorgt in Ethiopië voor hongersnood en ongecontroleerde ontbossing – dat laatste leidt in Egypte tot verzilting van het water omdat er door de grotere erosie stroomopwaarts teveel mineralen vrijkomen. De landen rond de Nijl zijn voor hun welvaart en welzijn dus tot elkaar veroordeeld. Het is daarom belangrijk om water te ‘ontveiligen’, zodat het niet meer gaat om de status van een land of de glorie van deze of gene religie, maar om de armoede van de mensen en de kwetsbaarheid van de samenlevingen. Voor wie dat wil is ontveiligen niet zo moeilijk: net zoals verveiligen gaat het maar om een politieke beslissing.

Besluit

Gewelddadige internationale waterconflicten zijn zeldzaam. Waar er spanningen tussen landen bestaan, is water of waterschaarste alleen maar een voorwendsel, een manier om de ware bedoelingen achter een conflict te verdoezelen achter een verveiligd watergordijn.

Het voorbeeld van Egypte en de Nijl dat ik hier hebben voorgesteld, is slechts een van de vele voorbeelden van het verveiligen van water. Ik zou het net zo goed over andere internationale stroomgebieden kunnen hebben, zoals dat van de Eufraat en Tigris (Turkije, Syrië, Irak), de Jordaan (Israël en de buurlanden) of het Aralmeer in Centraal-Azië. Dit zijn allemaal regio’s waar landen weinig vriendschappelijk met elkaar omgaan en het water gebruiken voor geopolitieke doelstellingen: ideologisch overwicht, economische berekening, grondgebied, macht. Door water te ontveiligen zouden deze landen de behoeften van hun bevolking aan ontwikkeling veel beter kunnen dienen. Het verveiligen van water is het excuus voor degenen die de touwtjes in handen om welvaart en welzijn nog even in de koelkast te laten.

Dat tekort aan water leidt tot conflicten binnen samenlevingen, wordt dagelijks bewezen. In samenlevingen die kwetsbaar zijn door armoede, en alle gevolgen die daarmee gepaard gaan, is water een kwestie van wel of niet overleven. Dat leidt dan tot openlijk geweld, tot vluchtelingenstromen, versterking van de bestaande problemen, kortom: ecoconflicten. Dit zijn de conflicten van de toekomst, waar we in Europa niet veel last van hebben – we hebben de nodige capaciteit om met waterschaarste om te gaan – maar waar we wel mee geconfronteerd worden als we aan de grens van onze Unie gaan kijken of als we erbuiten even op vakantie willen gaan.

Waterschaarste als klimatologische omstandigheid is vervelend voor de mensen die er direct mee geconfronteerd worden. Het wordt pas een probleem in combinatie met een slechte verdeling van toegang tot waterbronnen en sociale hulpbronnen. Dit probleem laat zich niet beperken tot het hokje ‘ontwikkelingssamenwerking’ maar valt onder duurzame ontwikkeling in de ruime betekenis van het woord.

Ik laat nog even Ismail Serageldin aan het woord – die van de onliner over wateroorlogen aan het begin van dit hoofdstuk. Nu mag hij de zin afmaken die voor de cathy krantenkoppen steeds is ingekort: “If the wars of this century were fought over oil, the wars of the next century will be fought over water - unless we change our approach to managing this precious and vital resource”. Dit laatste stuk van zijn uitspraak zien we zelden terug in citaten. Waarom? Misschien omdat een discours over wateroorlogen veel spectaculairder en simpeler is dan het saaie verhaal over ontwikkeling en armoede.

Referenties

Brauch, H., Liotta P., & Rogers P. (2003). Security and environment in the Mediterranean. In H. Brauch, P. Liotta, A. Marquina, P. Rogers & M. Selim (ed.), Security and environment in the Mediterranean: conceptualising security and environmental conflicts (pp. 27-143). Berlin: Springer.

Björklund, G., Connor R., et. al. (2009). Demographic, economic and social drivers. In UNESCO, Water in a chaning world (United Nations World Water Development Report 3) (pp. 29-40). Paris: UNESCO.

Buzan, B., Waever, O., & de Wilde, J. (1998). Security: a new framework for analysis. Boulder: Lynne Rienner.

ECSSR (2009). Nile basin countries and water security of Egypt and Sudan. Emirates Center for Strategic Studies and Research, via www.ecssr.ac.ae

Ehrlich, H. (2002). The river and the cross: Ethiopia, Egypt, and the Nile. Boulder: Lynne Rienner.

Gettleman, J. (2009). Ripples of dispute surround tiny island in East Africa. In International Herald Tribune, August 17.

Gleick P.(2008). The World’s water: the biennial report on freshwater resources 2008-2009. Washington: Island Press.

Hamad A. (2000), Water, water everywhere. In Al-Ahram, vol. 468.

Homer-Dixon, T. (1999). Environment, scarcity, and violence. Princeton: Princeton University Press.

Howard, G., & Bartram J. (2003). Domestic water quantity, service level and health. Geneva: WHO.

Hultin, J. (1995). The Nile: source of life, source of conflict. In L. Ohlsson (ed.), Hydropolitics: conflicts over water as a development constraint (pp. 29-54). London: Zed.

Kameri-Mbote P. (2007). Water, conflict, and cooperation: lessons from the Nile Basin. In Woodrow Wilson International Center for Scholars - Environmental Change & Security Program Special Report, 4.

Kamrava, M. (2005). The modern Middle East: a political history since the First World War. Berkeley: University of California Press.

Leila R. (2009). Water matters. In Al-Ahram, vol. 958.

Menya, W. (2009). Sudan walks out of Nile River talks. In Daily Nation, May 25.

NBI (2009). Nile Basin Initiaitve. Via www.nbi.org

NATO (2009). Science for peace and security: environmental security. NATO, via www.nato.int/issues/science-environmental-security/

OCSC (2009). Water, security and co-operation. Office of the Co-ordinator of OCSE Economic and Environmental Activities, via www.osce.org/eea/

OECD (2001). Guidelines on conflict, peace and development co-operation. OECD: Paris.

Starr, J. (1991). Water wars. In Foreign Policy, 82.

UCMO (1989). Onze Aarde morgen: het rapport van de Universele Commissie voor Milieu en Ontwikkeling. Tielt: Lannoo.

UN Water (2009), via www.unwater.org

UNEP (2004). Understanding environment, conflict, and cooperation. Nairobi: United Nations Environmental Programme.

UNEP (2009). Division of Early Warning and Assessment, via http://www.unep.org/dewa

Verklaring van Rio (1992), via de website van het Federaal Planbureau, www.plan.be/websites/ferado/pdf/rio_n.pdf

WMO, UN-ISDR (2006). Managing risks: securing the gains of development. In UN Water, Water: a shared responsibility (United Nations World Water Development Report) (pp. 341-369). Paris: UNESCO.

Woodrow Wilson Center for Scholars – Environmental Change and Security Program: www.wilsoncenter.org/ecsp

World Bank (2007). Making the most of scarcity: accountability for better water management results in the Middle East and North Africa. Washington: World Bank.

World Bank (2009). Water in the Arab world: management perspectives and innovations. Washington: World Bank.